Информационное и программное обеспечение учета земельных ресурсов

Е.С. Третьякова
ФГОУ ВПО Ижевская ГСХА,
г. Ижевск

Информационные технологии определяют новое качество жизни XXI века. Сегодня информационная и телекоммуникационная инфраструктура становится одним из основных ресурсов развития и роста эффективности экономики любой страны мира и способствует удовлетворению потребностей граждан в услугах связи и информатизации. Формирование и развитие информационного общества в РФ является основой повышения качества жизни граждан и развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества. К числу основных задач, требующих решения для достижения поставленной цели, относятся: формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий.

Шагом на этом пути стало принятие Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)». В рамках Программы реализуется подпрограмма «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений». Программа принята распоряжением Правительства РФ от 15 марта 2001 г. № 369-р.

Целью Программы является создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан. Программа включает в себя следующую систему мероприятий:

1) разработка и совершенствование нормативно- методической базы, обеспечивающей реализацию государственной политики в области ведения государственного земельного кадастра и учета недвижимости, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений;

2) создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости, содержащей перечни объектов учета и данные о них, и обеспечивающей возможность ознакомления с ними широкой общественности;

3) создание автоматизированных баз данных по государственному кадастровому учету земельных участков всех форм собственности и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных;

4) создание автоматизированной системы, обеспечивающей управление недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений;

5) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации, собственность муниципальных образований и создание автоматизированных баз данных по учету земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости;

6) подготовка и переподготовка кадров для обеспечения государственного кадастрового учета земель и иных объектов недвижимости, кадастровой оценки земель и управления недвижимостью на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Ожидаемые конечные результаты реализации Программы:

- создание научно-методической базы рационального использования земли и иных объектов недвижимости, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, представляющая собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них и подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных;

- создание автоматизированной системы управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений;

- создание системы электронного обмена сведениями между органами (организациями) по формированию, кадастровому учету, технической инвентаризации, оценке, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, налоговыми и другими органами;

- проведение разграничения государственной собственности на землю и регистрация права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и ввод полученной информации в автоматизированные базы данных, содержащие актуальную информацию о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества; подготовка кадров в области управления недвижимостью, ведения государственного земельного кадастра и учета недвижимости;

- увеличение поступлений земельного налога и арендной платы за землю в бюджеты всех уровней за счет реализации программных мероприятий в 2002-2008 годах до 292,5 млрд. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 78,9 млрд. рублей, в целях обеспечения окупаемости затрат на реализацию Программы в 2-3 года.

Управление реализацией Программы и контроль за ходом ее выполнения осуществляет в установленном порядке государственный заказчик - координатор Программы - Федеральная служба земельного кадастра России. Управление реализацией подпрограммы и контроль за ходом ее выполнения осуществляет в установленном порядке государственный заказчик подпрограммы - Министерство имущественных отношений Российской Федерации

В ряду проблем управления земельными ресурсами, сдерживающих создание и использование автоматизированных систем управления, проявляется неполнота и неопределенность нормативной и методической базы формирования государственного земельного кадастра, неупорядоченность процесса бюджетного финансирования земельно-кадастровых работ. Как следствие, в настоящее время крайне низок уровень достоверного информационного обеспечения управления, учета и описания качественных характеристик земель.

Совершенствование системы управления земельными ресурсами является актуальной проблемой и на всех уровнях агропромышленного комплекса, требующей своего разрешения на основе использования новых информационных технологий.

Применяемое в настоящее время информационное обеспечение управления земельными ресурсами лишь частично удовлетворяет предъявленным требованиям. Имеющиеся информационные системы функционируют только в крупных административных центрах и специализируются на ведении городского кадастра (например, «Электронная Москва»). Учет земель сельскохозяйственного назначения практически не ведется.

Являясь объектом управления, земельные ресурсы влияют и на функции управления этими ресурсами, определяют состав и объем информации, необходимой для управления ими. Так, содержание многих функций управления сельскохозяйственным производством и организационной структуры управления изменяется в зависимости от таких свойств земли, как размер, протяженность, конфигурация землепользований, т.к. земля выступает в качестве пространственного базиса. Например, организационная структура управления сельскохозяйственным предприятием во многом определяется структурой земельных угодий, от которой зависит специализация хозяйства и объемы производства, а трансформация земель, их отчуждение или освоение новых площадей, разбросанность землепользования, изрезанность территории оврагами, балками и т.д. влияет на количество структурных подразделений.

Наряду с этим управление земельными ресурсами невозможно без владения достоверной информацией о качественной характеристике каждого конкретного рабочего участка, его биологическом и экономическом плодородии, поскольку игнорирование или неправильная оценка их потенциальных возможностей может свести на нет результаты планирования, которое является одной из основных функций управления.

Процессы управления – это информационные процессы, то есть свойства управления основаны на наиболее общих законах получения, хранения, преобразования и передачи информации. Эффективность управления в определяющей степени зависит от качества его информационного обеспечения. Поэтому создание целостной, эффективной и гибкой системы управления невозможно без комплексной автоматизации сбора информации, ее регистрации, передачи, хранения, переработки и доведения выработанных решений до объектов управления. Для этого необходим комплекс технических и программных средств, позволяющий автоматизировать информационные процессы.

Информационные системы по управлению земельными ресурсами должны отвечать следующим требованиям:

- функционирование на основе документов о правовом статусе и режиме использования земель, их количественных и качественных характеристиках, а также кадастровых карт и планов;

- единство принципов и методов ведения государственного земельного кадастра, унификация кадастровых номеров, система земельно-кадастровых документов;

- использование сетей электронной связи между звеньями системы различных уровней;

- возможность оперативного представления информации о земельных ресурсах органам власти и управления;

- обеспечение информационной совместимости с Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также с информационными системами других ведомств, на основе использования единой общегосударственной системы идентификации земельных участков, использования единых классификаторов, кодов, форматов обменных файлов;

- возможность наращивания мощности системы и ее развитие с использованием современных информационных технологий;

- защита информации от несанкционированного доступа посторонних лиц и ее дублирование на различных носителях при авариях;

- работа каждого из уровней системы в локальных сетях ЭВМ;

- возможность использования информационного фонда системы для решения прикладных задач эффективного использования земельных ресурсов.

Объективная информация о земельных ресурсах, их количественных, качественных и правовых характеристиках необходима региональным органам управления. В полноте и достоверности этой информации заинтересованы и субъекты этих отношений - коллективные и индивидуальные землепользователи, арендаторы и владельцы земельных участков.

Поскольку структура землеустроительных органов является иерархической, то и иерархия автоматизированных информационных систем (АИС) должна быть аналогичной.

Основным звеном системы, где происходит обработка первичных потоков данных, обобщение, анализ, принятие решений, хранение, а также удовлетворение основных информационных запросов, является районный уровень. Первоначальное заполнение и пополнение районной кадастровой базы данных производят комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, а также Институты мониторинга земель и экологии и т.д. Силами комитетов производится ввод в базу данных текущих изменений, происходящих в составе земель, их качественном состоянии и использовании в целях обновления базовых кадастровых данных.

Региональный уровень АИС формируется данными, полученными из районов по каналам связи. При этом данные районного уровня обобщаются и создается банк данных о наличии и качественном состоянии земельных ресурсов республики, который используется для анализа состояния и динамики изменения земельного фонда и принятия решений по управлению земельными ресурсами на региональном уровне. Так, в Территориальном управлении федерального агентства по управлению государственным имуществом по Удмуртской Республике для ввода информации о земельных ресурсах (их площадь, правовой статус, регистрационный номер, местоположение и т.п.) используется программный продукт «Модуль правообладателя». Информация республиканского уровня представляется вышестоящим органам.

Данная система располагает информацией, которая может быть использована как землеустроительными органами, так и конкретными землепользователями при обосновании мероприятий по повышению эффективности управления земельными ресурсами. Наиболее предпочтительным при реализации таких задач является использование методов экономико-математического моделирования, позволяющих получать оптимальные решения на основе многовариантных постановок. Оптимизация землепользования, проводимая в целях совершенствования экологии хозяйствования, должна проводиться в два этапа. На первом этапе в качестве критерия оптимальности принимается максимизация суммы прибыли от хозяйственной деятельности предприятия. На втором этапе в качестве критерия оптимальности выбирается максимизация совокупности оценок экологической устойчивости территории. С созданием устойчивой экологической системы в землепользовании экономические условия функционирования приобретут устойчивый динамичный характер и производство будет эффективным как с точки зрения экономики, так и экологии хозяйствования.

К сожалению, внедрение геоинформационных систем требует значительных материальных затрат на приобретение технических средств и создание информационного фонда, наличия высококвалифицированных специалистов для их эксплуатации, что является сдерживающим фактором информатизации землеустроительных органов.

Назад к списку